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  • 構建全過程欠薪治理體系

    《條例》為農民工獲得工資建立系統化特殊保護制度

    2019年12月30日,《保障農民工工資支付條例》(以下簡稱《條例》)公布,自2020年5月1日起施行。

    多位專家在接受記者采訪時指出,《條例》是完善我國勞動法、健全工資支付保障制度的一部重要行政法規,也是我國第一次為保障農民工群體權益制定的專門法規?!稐l例》的出臺,開啟了依據行政法規治理拖欠農民工工資問題的新階段,解決了之前主要依據規范性文件、地方性法規、規章進行治理的局限。

    堅持問題導向

    堅持問題導向和目標導向,是《條例》最顯著的特點之一。

    工資是農民工及其家庭生活的最主要來源,也是其最基本的權益。近年來經過系統治理,農民工工資拖欠問題得到明顯遏制。從國家統計局監測來看,被拖欠工資的農民工比重從2008年的4.1%,下降到2018年的0.67%。全國人社部門查處的拖欠農民工工資案件、涉及人數和金額也呈逐年下降趨勢。但是農民工工資拖欠問題尚未從根本上得到解決。

    “農民工欠薪問題成因復雜,既有建設資金不到位問題,也有建筑市場秩序不規范問題,還有勞動用工不規范等問題,必須多管齊下,綜合治理。”中國政法大學教授王顯勇告訴記者,《條例》堅持問題導向和目標導向,針對工資支付行為不規范、責任主體難確定、工程建設領域欠薪突出、監管手段不足等實際問題對癥施策,重點對工資支付主體責任和監管責任、工資支付形式和周期、工資清償、工程建設領域欠薪等作出全面系統規定,為農民工按時足額獲得工資建立系統化的特殊保護制度。

    中國人民大學勞動人事學院教授常凱認為,《條例》聚焦這一領域,以根治欠薪為直接目標構建了一套完整具體的制度體系。

    《條例》第四章規定的保障工程建設領域農民工工資支付制度體系,主要包括五方面內容,即分賬管理、工資專戶、總包代發、農民工實名制、維權告示。在常凱看來,這五項制度從保障工資來源(從哪來)、確保工資安全(放在哪)、明確發放主體(誰來發)、保障發放到人(發給誰)、加強監督(誰監督)等工資支付全環節進行制度設計,形成了一套適合工程建設領域的系統的工資支付保障體系,對解決工程建設領域中市場秩序和勞動用工不規范導致的欠薪問題有很強的針對性。

    例如,由于工程建設行業層層分包不規范現象和用工特點,以往農民工工資發放經常處于一種零散無序狀態,甚至對工資是否發放以及發放數額都無法搞清。針對這一問題,《條例》規定,施工總承包單位應當按照有關規定開設農民工工資專用賬戶,專項用于支付該工程建設項目農民工工資。建設方將支付給施工方的工資款項以及工資發放都直接通過工資專戶,以有效管理和監督農民工工資發放全過程。銀行一旦發現資金未按約撥付等情況,及時通知施工總承包單位,由施工總承包單位報告人力資源和社會保障行政部門及相關行業工程建設主管部門,并納入欠薪預警系統。

    為保證工資專戶穩定和安全,《條例》還特別規定,除法律另有規定外,專用賬戶資金和工資保證金不得因支付為本項目提供勞動的農民工工資之外的原因被查封、凍結或者劃撥。

    突出過程監管

    上述規定同時也體現出《條例》致力于構建的全過程欠薪治理體系。

    “用工管理不規范、工資支付制度不完善,尤其是工程建設領域長期、大量存在‘潛規則’現象,是導致農民工欠薪易發、多發、集中爆發的主要原因。”中國勞動和社會保障科學研究院研究員王文珍說,工程建設領域落實農民工實名制、農民工工資專用賬戶、施工總承包單位代發工資、工資保證金、維權信息公示等制度的監督檢查,正是一種源頭預防和動態監管。

    “保障農民工工資支付,既需要事后處理,更需要源頭預防、過程監控。對此,《條例》確立了監測預警制度。”王文珍指出,實踐表明,絕大多數欠薪事件都“有跡可循”,只要提前監測到位,完全可以“早發現、早預防、早處置”?!稐l例》要求縣級以上地方人民政府建立農民工工資支付監控預警平臺,及時實現不同部門之間信息互通共享,確認并保障地方人社部門根據企業生產經營指標變化開展監控預警的做法。

    在突出過程監管方面,《條例》還特別規定,相關行業工程建設主管部門依法規范建設市場秩序,查處違法發包、轉包、違法分包及掛靠等行為;財政部門、審計機關和相關行業工程建設主管部門依法對政府投資項目建設單位按照約定撥付資金情況進行監督。

    “在全過程的欠薪治理體系中,事后懲戒也是重要一環。處罰責任偏輕、違法成本較低,是農民工欠薪問題‘久治難愈’的原因之一。”王文珍說。

    為嚴懲欠薪行為,加大“不敢欠”的震懾力,《條例》在既有法律規定的基礎上加重了法律責任:增加對違反工資支付制度的行政處罰。當用人單位出現違反貨幣支付原則、違反工資支付臺賬制度、扣押或者變相扣押農民工社??ɑ蛘咩y行卡三種情形之一,經責令改正后逾期不改的,對用人單位和相關責任人員實行“雙罰款”制度。

    為保證“工程建設領域特別規定”的貫徹落實,對建設單位、施工總承包單位、分包單位違反特別規定的要求,經責令改正后逾期不改的,規定了罰款、責令停工、降低資質等級或者吊銷資質證書等較為嚴厲的處罰措施。

    對政府投資項目、建設單位違規等導致拖欠農民工工資的,規定了責令限期撥付、約談、通報等措施;對政府部門工作人員未履行規定職責的,依法依規給予處分。

    王顯勇說,《條例》還加強了信用懲戒,向媒體曝光嚴重拖欠工資違法行為,對列入拖欠農民工工資“黑名單”的依法依規予以聯合懲戒?!稐l例》規定的監管措施將會形成嚴密的監管網絡,推動形成“不敢欠薪、不愿欠薪”的社會氛圍。

    健全監督機制

    制度的落實,有賴于監督。

    在中國勞動和社會保障科學研究院研究員劉軍勝看來,《條例》在健全監督機制方面有三大突破。

    首先,本著政府主導原則,明確各方監管職責?!稐l例》壓實地方政府監管責任,明確人力資源和社會保障行政部門負責保障農民工工資支付工作的組織協調、管理指導、監督檢查和案件查處職責,落實住房和城鄉建設、交通運輸、水利等部門的行業監管責任,實現部門協同。發揮工會、共青團、婦聯、殘聯依法維護農民工權利的職能以及新聞媒體普法宣傳的輿論監督作用,強化舉報投訴,實現多方共治。

    其次,本著在其位謀其政原則,明確監管內容?!稐l例》規定人力資源和社會保障行政部門、相關行業工程建設主管部門和其他有關部門按照職責,對勞動合同簽訂、工資支付、用工實名制、工資專用賬戶、總承包單位代發工資、工資保證金存儲、維權信息公示等情況加強監督檢查,確?!稐l例》構建的各項制度措施落到實處。

    最后,本著責權相稱原則,健全監管手段?!稐l例》規定縣級以上地方人民政府應當建立農民工工資支付監控預警平臺,實現部門信息及時共享。規定人力資源和社會保障行政部門在查處拖欠農民工工資案件時,可以依法查詢相關單位金融賬戶和相關當事人擁有房產、車輛等情況;發生用人單位拒不配合調查、清償責任主體無法聯系等情形的,可以請求公安機關和其他有關部門協助處理;實行用人單位守法誠信等級評價制度,建立拖欠農民工工資“黑名單”,將用人單位及相關責任人員列入失信聯合懲戒對象,依法依規予以限制,切實解決查處欠薪案件缺乏有效措施問題。

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